Eesti maapõu saab uued paragrahvid

Üldsätetega seotud muudatused

Olulise täiendusena on lisatud seaduse 2. peatükk, mis toob senisest tugevamalt sisse keskkonnahäiringute vähendamise. Seaduse eesmärki on eelnevaga võrreldes veidi muudetud, tõstes maapõue kasutamise kõrval esile keskkonnamõjude vähendamist. Uue seaduse eesmärk on sõnastatud järgmiselt: „Käesoleva seaduse eesmärk on tagada maapõue säästlik ja majanduslikult otstarbekas kasutamine ning seejuures tekkivate keskkonnahäiringute vähendamine võimalikult suures ulatuses.“ Oluliseks üldiseks muudatuseks tuleb lugeda ka, et uue seaduse raamseaduseks ei ole enam mitte ainult haldusmenetluse seadus, vaid ka keskkonnaseadustiku üldosa seadus, seda eelkõige kaevandamislubade ja uuringulubade menetluses, kus lähtutakse eelkõige üldosa 5. peatükist. Sisulise muudatusena tuleb esile tõsta, et üldosa mõtte kohaselt tuleks haldusorganil võimalusel anda ühe loana kõik vajalikud keskkonnaload ühe menetluse tulemusena. Näiteks tuleks vajadusel lisaks kaevandamisloale anda sama menetluse käigus vee-erikasutuse luba, jäätmeluba vms.

Lisaks üldsätete muutmisele on keskkonnaõiguse kodifitseerimisel suurim mõju uuringu- ja kaevandamisloa menetlust, andmist ja kehtivust puudutavatele sätetele. Üldiselt annavad muutunud sätted loa andjale suurema kaalutlusruumi. Näiteks näeb MaaPS ette, et vastavalt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 52 lg 1 p-le 7 võib kaevandamisloa andmisest keelduda juhul, kui kaevandamisega kasutataks loodusvarasid ilmselt ebaotstarbekalt. Seega karmistub senisest enam taotlejapoolne selgitus ja tõestamiskohustus loa saamise vajalikkuse osas.

Kodifitseerimisega on seotud ka loamenetlusele tähtaja seadmine. Üldosa seaduse kohaselt on loamenetluse läbiviimiseks haldusorganil reeglina aega 90 päeva. Kaevandamislubade puhul on tähtaega oluliselt pikendatud – menetluse läbiviimiseks oleks Keskkonnaametil reeglina aega üks aasta. Seejuures tasub aga meeles pidada, et keskkonnamõjude läbiviimise korral loamenetluse läbiviimise tähtaeg peatub ning ajavahemik taotluse esitamisest loa saamiseni võib olla veelgi pikem.

Muud muudatused loamenetluses

Loamenetluse oluliseks muudatuseks on asjaolu, et uus seadus loobub maardlate liigitamisest kohaliku ja üleriigilise tähtsusega maardlateks ning sellest tulenevalt antakse kõikide lubade menetlemine üle Keskkonnaametile. Tuletame siinkohal meelde, et veel kehtiva seaduse alusel sõltub menetleja valik maardla tähtsusest, üleriigilise tähtsusega maardlates ja akvatooriumis lasuvate maardlate puhul on hetkel veel menetlejaks Keskkonnaministeerium, muudel juhtudel Keskkonnaamet.

Uus seadus loobub maardlate liigitamisest kohaliku ja üleriigilise tähtsusega maardlateks ning sellest tulenevalt antakse kõikide lubade menetlemine üle Keskkonnaametile.

Tulevikus tuleb juba kaevandamisloa taotluse esitamisel põhjalikumalt läbi mõelda kogu kaevanduse elutsükkel ning muuhulgas esitada ka teave ala korrastamise ja selle eeldatava maksumuse kohta. Eesmärgiks on panna kaevandamist plaanivaid ettevõtteid ja inimesi rohkem läbi mõtlema, kuidas kaevandamise ajal ja järel kaevandatud alad kiirelt ja sihipäraselt taastada. Seletuskirja kohaselt on praktikas esinenud probleeme sellega, et korrastamise hilises etapis teostamise tõttu hakkavad alal (ajutiselt) kasvama kaitsealused taimeliigid, mistõttu ei saa kaevandamise lõpul maastikku korrastada. Hiljem muutub taimestik kaitsealustele liikidele aga taas ebasoodsaks ja kokkuvõttes ei ole alal kaitsealuseid liike ega ole ka maastikku korrastatud.

Maardlate jaotus

Maardlate üleriigilise ja kohaliku tähtsusega maardlateks jaotamisest loobumisel on veel teine oluline tagajärg. See toob  kaasa muudatused kaevandamistasude ja vee erikasutustasude kohalikele omavalitsustele suunamises. Siiani laekub kogu kohalikes maardlates kaevandamise eest makstav keskkonnatasu kohalikele omavalitsustele (KOVidele). Uue MaaPSiga kaasnes ka Keskkonnatasude seaduse 8. peatüki muutmine, seletuskirja kohaselt viisil, mis ei vähenda KOVide tulubaasi.

Kolmas muudatus puudutab maavara omandit. Hetkel loetakse kõik üleriigilise tähtsusega maardlates olevad maavarad riigi omandiks, sõltumata sellest, kellele kuulub maa, milles maavarad leiduvad. Kohaliku tähtsusega maardla puhul kuulub praegu riigile vaid aluspõhjaline maavara, kvaternaari maavarad kuuluvad aga maaomanikule. Muudatusega jäävad riigi omandisse jätkuvalt kõik aluspõhja varad, ülejäänute puhul on aga omand seotud maa omandusega. Seega lähevad eraomandisse kõik eramaal olevad liivad, savid ja turbad, mis senini olid üleriigilise tähtsusega maardlate nimekirjas. Seletuskirja kohaselt läheb eraomandisse ca 1% liiva- ja savimaardlatest ning ca 13 000 hektari suurusel alal eramaadel olevad turbavarud.

Ehitamise jms tegevuse lubamine maardlatel

Kehtiva maapõueseaduse puhul on palju poleemikat tekitanud muude püsivate tegevuste lubamine või keelamine maardlatel. Uus seadus tegeleb osalt ka selle probleemiga, nähes ette, et maardlatele võib rajada ehitisi, mis halvendavad maavarale juurdepääsu juhul, kui tegemist on ülekaaluka avaliku huviga ehitisega, riigikaitselise ehitisega, tehnovõrgu või -rajatisega, millel ei ole mõistlikku asukohaalternatiivi. Uus säte võimaldaks seega tulevikus hõlpsamini rajada maardlatele nt raudteid ja maanteid. Samas ei muuda see olukorda, kus maardlale soovitakse ehitada elamuid, tootmishooneid vms hooneid ja see on ühe osapoole arvates maavara kaevandamisest mõistlikum või maavara kaevandamist ei ole lähitulevikus plaanitud. Sellisel juhul jääb otsustamine Keskkonnaministeeriumi pädevusse ning on jätkuvalt juhtumipõhine. Olukord muutub küll selles mõttes, et uue seaduse kohaselt võib Keskkonnaministeerium volitada sellist otsust tegema näiteks loa andjat või keskkonnaregistri pidajat.

Uue seaduse kohaselt võib maardlatele rajada ehitisi, mis halvendavad maavarale juurdepääsu juhul, kui tegemist on ülekaaluka avaliku huviga ehitisega, riigikaitselise ehitisega, tehnovõrgu või -rajatisega, millel ei ole mõistlikku asukohaalternatiivi.

Kehtiva õiguse kohaselt tuleb riigiasutustega kooskõlastada vaid maardlatel kehtestatavad planeeringud. Uue seaduse kohaselt tuleb aga haldusorganitel hakata taotlema Keskkonnaministeeriumi või selle poolt volitatud asutuse luba igasuguseks tegevuseks, mis võib mõjutada maapõue seisundit ja kasutamist maardlate piires. Riigiasutustelt tuleb luba küsida lisaks planeeringumenetlusele ka nt ehitusteatise, -loa ja projekteerimistingimuste menetluses. Seega on uus seadus mõnevõrra laiendanud maavaravaru kaitse võimalusi.

Maapõue kasutamine muul viisil

Viimastel aastatel on hakanud levima praktika, et kaevandamisloa kohustuse vältimiseks on mõned arendajad asunud maavara kättesaamiseks rajama „tiike“, kaevandades sel viisil tegelikult kruusa, paekivi vms materjali. Probleemile on läbi aastate tähelepanu pööratud ka ajakirjanduses- Pealtnägija 2015: "Seltskond ärimehi vilistab Eestis rangele kaevanduspoliitikale"; Päevaleht 2016: "Tiigiks maskeeritud ebaseaduslikud kaevandused teevad keskkonnaministrile tuska". Selleks et probleemiga võidelda, näeb uus seadus ette, et ehitustegevuse käigus tekkinud kaevise võõrandamiseks on vaja Keskkonnaameti selgelt väljendatud luba. Keskkonnaamet võib selle loa andmisest keelduda, kui taotluses kirjeldatud tegevuse eesmärk on tema hinnangul kaevandamine.

Turba kaevandamine

Uues seaduses on võetud põhimõtteliselt teistsugune lähenemine turbalubade andmisel kui seni. Tulevikus võib taotleda turba kaevandamise luba vaid rikutud ja mahajäetud turbaalal või kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekirja kantud maardlal, muudele turbamaardlatele kaevandamise lubasid enam ei anta. Maardlate nimekiri, kus turba kaevandamiseks luba saab taotleda, kehtestatakse eraldi määrusega.

Oluliseks muudatuseks on ka turba kaevandamislubade pikendamise põhimõtete muutus. Seni võimaldas seadus luba anda kuni 30 aastaks ning pikendada vaid 10 aasta võrra. See tingis olukorra, kus enamusel tüseda turbakihiga maardlatel on juba loa andmise hetkel selge, et varu ei ole võimalik loa kehtivuse ajal väljata ning loa uuendamise, peatamise või konserveerimise võimalused seaduses puudusid või olid ebaselged. Uus seadus võimaldab taotleda loa pikendamist kuni varude ammendumiseni.

Põlevkivi kaevandamine

Põlevkivi kaevandamise osas näeb uus seadus ette samuti olulisi muudatusi. Sarnaselt turbaga lubatakse ka siin luba pikendada kuni varude ammendumiseni. Kui turba puhul oli muudatuse vajadus seotud suuresti asjaoluga, et paksude turbalademete ammendamine enimkasutatava freesimise metoodikaga oli varem võimaldatud ajaga võimatu, siis põlevkivi puhul on ressursi tarbimine otseselt seotud elektri ja raskekütteõli turu muutlikkusega, mistõttu kaevandamise kestuse prognoosimine loa taotlemise hetkel on ka sisuliselt võimatu.

Kaevandamisseaduse sätete ülevõtmine

Kogu seni kehtinud kaevandamisseadus on integreeritud uude MaaPSi. Sellega seoses on seadus muutunud mõnevõrra pikemaks, kuid ka terviklikumaks, hõlmates nüüd kogu kaevanduse elutsükli regulatsioone. Alustatakse geoloogilisest uuringust, seejärel minnakse üle kaevandamise loa taotlemisele, loa saamisel reguleeritakse ka kaevandamise ajal tööde ja ohutuse korraldamist ning elukaar lõpetatakse kaevandatud ala korrastamisega ja maade üleandmisega. Kindlasti kaotati ära mitmed dubleerivad sätted ning siluti varasemate regulatsioonide vahelised vastuolud. Kuidas ühendatud seadus praktikas tööle hakkab, selgub ilmselt järgmise 5–10 aasta kestel.

Kokkuvõtteks

Kuigi eespool on kirjeldatud mitmeid muudatusi ja täiendusi, tuleb kokkuvõtteks tõdeda, et seaduse muutmisega ei kaasnenud ühtegi sellist muudatust, mida võiks pidada murranguliseks või siis mingi olulise paradigma muutuseks. Kõige suuremaks halduslikuks muudatuseks oli küll kahe seaduse ühitamine, kuid sisulises plaanis jäid mõlemas regulatsioonis sätestatud varasemad põhimõtted paika. Seega on tegemist pigem seaduse ajakohastatud redaktsiooniga, aga kindlasti mitte täiesti uue seadusega. Üldises plaanis järgib maapõueregulatsioon endiselt 1994. aastal sätestatud põhimõtteid. Hetkel koostatakse Keskkonnaministeeriumi juhtimisel maapõue strateegiat, mille vastuvõtmine võib tulevikus viia ka maapõue õiguses ulatuslikumate ja põhjalikumate muudatusteni. Seni aga tuleb tõdeda, et sellise pika planeerimistsükliga tegevustel, nagu seda on geoloogilised uuringud ja mäetööstus, on ühe regulatsiooni pikaajaline stabiilsus pigem eeliseks, isegi juhul kui regulatsioonis võib esineda teatud vajakajäämisi.

Maapõueseaduse uue redaktsiooni tekst on saadaval Riigi Teataja kodulehel.

Autor: 

Tarmo All, geoloog ja Eesti Geoloogia Seltsi tegevliige.

Toimetas: Hardi Aosaar